英国紧急预算
所有的方案都很困难，但有的更显合理
Jun 17th 2010
英国新联合政府从一开始就将其主要工作定位在处理巨大的财政赤字上，这一赤字在2009-10年度达到和平时期的顶峰，占到GDP的11.1%。6月22日提交的紧急预算将启动这一计划。由财政大臣保守党的乔治•奥斯本和财政部负责控制开支的自由民主党的丹尼•亚历山大共同做出的这一决定，对政府自己的寿命和英国的经济预期来说，都可能是重大并具决定意义的。
就实际而言，该预算必须认真考虑保守党和自由民主党之间的合约，以及各党派竞选时的附加条件。但从理论上看，这也是一个重新开始的机会，他们可以将以往的承诺和工党遗留的计划弃之一旁，并学习其它国家采取强制措施的经验。问题是，如何在保护依然脆弱的经济，并通过相对公平的方式来分散痛苦以争取公众支持的同时，尽可能地缩小财政缺口。
首先应确认的是需要填补的窟窿到底有多深。6月14日，现在负责财政预估的预算责任办公室（OBR）认为，现政府有任何变动之前，到2011年3月的财年赤字将达到1550亿英镑（合2290亿美元），约占GDP的10.5%。
关键问题是在经济完全复苏之后赤字仍可能持续，除非缩减开支并提高税负。根据智库财政研究学会（IFS）的最新预测，由于经济危机和衰退的原因，公共财政的固定削减占GDP的5%。但这是建立在预算责任办公室的主要预测基础之上的，而奥斯本则想达到GDP1%的安全限度内。而且，由于疯狂的借债，在今年和2014-15年间，利息支付将升至接近GDP的1%。如果将这些考虑在内，周期调整性财政收支平衡（包括利息支付）将提高到GDP的7%。
奥斯本也必须决定整合应该有多快。他已经宣布2010-11年度净支出削减达到GDP的0.4%。接下来到2014-15的四年要通过缩减开支和提高税负来削减另外的6.6%，这意味着结构性财政收支平衡每年需要增长超过GDP的1.6%。如果稍慢点，利用5年以上的时间，则每年减少赤字仅占GDP的1.3%。
正如图表所示，国际经验表明二者都是可行的。根据经济合作与开发组织（OECD）的研究，自二十世纪七十年代晚期以来，十个最巩固的国家（英国也名列其中）平均削减赤字的速度大约是GDP的1.9%。现在快速的债务重组，也许能让那些对英国借贷忧心忡忡的债券警卫们保持冷静，而且能通过长期保持低利率在一定程度上予以补偿。
但奥斯本需要重视近期英国经济的脆弱性：预算责任办公室对当前迹象的判断不如前政府乐观，并认为长期的发展速度也要偏低些。英国最大的贸易伙伴——欧洲地区的麻烦也迫切需要一个不太繁重的步伐。普华永道会计师事务所的经济学家约翰•豪克斯沃斯认为，约占GDP6.5%的财政整顿是需要的，而且也适合更加渐进的方式。这与英国在上世纪九十年代六年多的缩减节奏是吻合的。
困难重重的平衡
那么，拯救公共财政到底有什么选择呢？如果奥斯本想把过去的混乱理顺，一方面他可以依靠全面的开支缩减，另一方面可以依靠税负增加。经济合作与开发组织的研究发现，在稳定公共财政方面，主要依靠支出削减会更加成功。但该研究的主要作者斯特法妮•桂洽德（Stéphanie Guichard）认为，当财政整顿庞大时，对税负增加的需要会和削减开支一样重要。高税负之所以应该能缓解英国的一些压力，主要有两个方面的特殊原因。
一是在过去十年的中期，依赖于财政和房地产的泡沫带来的高收入，国库变得不再健康。它们不会再回到原来的规模上。二是只有公众直接面对问题，财政调整才有可能成功。根据研究瑞典1990年代财政紧缩问题的金思•亨瑞克森（Jens Henriksson）的说法，由于支出缩减更容易伤害低收入群体，重要的是要证实那些通常支付更多税的高收入群体也感到手头拮据。
但不太受欢迎的是，较高税负的贡献是必要的。只是它的贡献到底有多大值得商榷。保守党认为税收占财政整顿的五分之一。这可能太过了一点。如果保持开支削减占GDP的5%，而税收占2%左右，这与经济合作与开发组织中最大的两个赤字削减国家相比，仍将是比较棘手的搭配。
对于税收的提高，奥斯本有几个可供选择的方案。首先，他的前任部长、工党的阿利斯泰尔•达林（Alistair Darling）采取的计划税收，到2014-15年度将增至GDP的1.2%。而这其中的一半来自于高收入征税，包括对年收入超过15万英镑的新的最高达50%的纳税比率。全国保险税将增加另外占GDP的0.4%的份额。剩余部分会来自于增加对烟酒和燃油的征税。尽管保守党在选举前声明将抑制保险税的增加，但除了工党的措施外，他们还是计划额外增加占GDP0.8%的税收。
奥斯本可以选择取消并替代其前任的税收改革，包括今年已经执行的。已经有呼声要求弃置这些改革。相比于增加税收，新的最高征税比率可以缓和高收入群体，而且关联养老金制度极为错综复杂。
在严格的经济基础上，征收诸如新碳税的增值税，是增加收入的好法子。经济合作与开发组织2009年的一项研究证实，消费税对于发展的负面影响比其他税种要小得多，而且肯定不会扭曲公司或个人的税负。比如，如果主要增值税率由17.5%提高至21%，而且将诸如书刊杂志等额外因素的税收剔除，消费税将提高GDP的1%。碳税能提高相同的数量，而且可以进一步帮助英国降低温室气体的排放，如果设计合理的话。
然而，问题在于二者都是累退税，即按比例来说，穷人可能付出比富人更多的工资来支付这些税。如果联合政府提出的计划无法对此予以保护，它可能不得不坚持工党针对富人提出的一些所得税政策，这些政策同时增加补贴来帮助低收入者。处于相同的原因，他们可能针对非经营性资产提高资本收益税，因为按照政府提议，假设这些收益是通胀的标志。综合起来看，这些措施将提高财政调整一揽子计划的公正感，而且可以通过碳税或高增值税提高占GDP1%的额外收入。另外的0.2%可以通过其他措施，比如对银行的征税。
这就剩下约占GDP5%的开支需要在预算中平衡。5月24日财政达成宣布在当前财年削减0.4%，因此他还需要继续削减4.6%的开支。根据预算责任办公室，在当前财年（在上月削减计划出炉前）总支出约有7010亿英镑，占GDP的47.5%。
单个最大的部分是福利，约占总数的28%。大约55%花费在公共服务上，比如健康、教育和管理。第三部分是各种杂项支出，包括债务利息（今年约占GDP的2.9%）等不可避免的方面。
不加区别的福利削减可能与社会公平事与愿违，因为国家养老金开支大多数是针对全体工人的，包括穷困平民。但相当一部分并非如此。比如，当前所有的家庭抚养子女都依赖于儿童福利，而且家庭条件比较好的还从儿童地税额中获取额外的帮助，而这一税种主要针对的是贫困家庭。财政研究学会指出，如果这二者联合考虑并加强收入调查，每年大约可以节省65亿英镑。
对领取养老金者的特殊救济也可以缩减，这部分人的基本养老金来自于特殊计划的支撑。选择之一是冬季燃油补贴，主要针对的是有60岁以上老人的家庭。这是一项不起眼的直接补贴，因为仅有12%的受惠者支付超过其工资10%，以确保室内足够暖和（“能源贫困”的转移实际意思也就是缓解）；取消这一项可以节省27亿英镑。放弃对60岁以上老人免费乘车和对75岁以上老人免费收看电视将节省16亿英镑。
还有其他的节约办法。比如，通过将分担儿童抚养费用的税收减免由80%削减为50%可以节省7亿英镑。根据智库社会市场基金会的研究，在个人租赁部门收紧对残疾人住房津贴和房屋补贴可以分别增加30亿和7亿英镑。加在一起，这些措施又可以减去占GDP1%的账单。
这一揽子改革意味着保守党不得不放弃以往的承诺，特别是对领取养老金者的免费午餐。但除非福利方面的积蓄充盈，否则公共服务只能是一种不相称的结果。甚至到了如此程度的福利强制，还需要占GDP3.6%的费用。这部分削减将主要落在负责公共服务的部门头上。
接下来，奥斯本必须做出决定的是，在公路、铁路等交通设施现时的非经常开支项目上达到什么样的平衡。达林已经规划投资削减1.5%。这看起来有点过分，重复着过去一遇到困难时期就删减非经常支出的错误做法；比如，这种做法的结果，导致国家交通系统不够完善。对英国来说，走出财政危机，不仅需要缩减财政赤字，而且需要经济不断增长，而这意味着要求完备的基础设施。政府可能希望压缩不超过GDP1%的净投资。这反过来意味着降低大约GDP2.6%的当前部门支出。
一个明显的目标是政府自己的支出，它大约占总支出的四分之一。公共部门员工的收入远超过私人部门职员，2009年每小时薪酬男性要高15%，女性则高出25%。但公共部门员工的教育和资历要好一些，财政研究学会的安东尼•博兹奥（Antoine Bozio）和保罗•约翰逊（Paul Johnson）的研究表明，如果将这些因素排除掉，则公共部门的男性薪酬比私人部门每小时高2%，女性高7%，平均5%的额外津贴。
这意味着真正可以缩减的公共支出约有5%，这可以解决两年的工资冻结问题。总的节省费用有89亿英镑，尽管在税收方面会有减低的负面影响。即使如此，仍可节省55亿英镑，大约占GDP的0.4%。
在养老金方面，公共部门和私人部门的员工之间的差别要更大些。财政研究学会的研究人员指出，慷慨而又影响广泛的养老金法案使得公共部门员工比私人部门多12%的养老金。根据社会市场基金会的研究，公共部门员工贡献的增加，比如，2个百分点，将增加30亿英镑，即GDP的0.2%。这一系统可以在近期推行广泛的改革。
减少公共部门人数也会增加大量的储金。过去十年中政府人数增加了13%。一些额外的雇员是必要的，但现在压缩7.5%的人数也是可以的，这将减少40万人的支出。可能的储金大约有GDP的0.8%，这取决于有多少失业的人是低工资者，以及它是否会引起大量失业并增加失业金支出。如果薪资支付可以降低多点，或者经济能够振兴，失业人数也可以减少。
英国工业联合会（CBI）认为还有其他增加储金的地方。该组织公共服务部负责人苏珊•安德森（Susan Anderson）支出，公共管理人员现在被迫作出变革，比如共享或者外包服务，例如发放薪水和前台服务方面。采购方面也可以压缩。稍大的经济组织将在中期综合调整其公共服务提供的方式。这将节省占GDP1.2%的费用。
少点支出，多点改革
缩减公共服务的要求将引发更多的根本变革。过去十年中大量的经费伴随的是生产力的降低。是时候对健康和教育等条款进行改革，特别是重启由托尼•布莱尔倡导的自由派供应经济学的政策，这将逐步走向共付费用和自费服务。
不幸的是，如果政府承诺将加以改革的所有公共部门，尤其是庞大的健康预算的经费能够压缩，事情将变得容易些。问题在于，真正需要大力压缩开支的部门，并不倾向于改变服务。而且还有很大的拓宽内部循环的压力。
财政部五月份重点在部门预算方面的第一份削减计划，使一切变得明朗起来。因为健康、国外援助、教育和国防等方面费用的隐蔽性，其他地方的缩减比逻辑要求得更为多些。包括运输和环境等部门2010-11年度预算一下子就比原计划少了5%。
但坏消息中也蕴藏着希望。危机迫使人们关注政府以及它应该及时提供些什么——免费、部分免费还是全部自费。在本世纪二十年代，人口老龄化需要的养老、教育和社会服务等方面的费用越来越多。普华永道的豪克斯沃斯认为，还需要占GDP2-3%的财政紧缩来抵消这些费用。在此之前公共财政方面不会有太多的坏消息。
译者：myriver