产业政策全球复苏
产业政策再度风行，政府从失败中吸取教训了吗？
Aug 5th 2010 | PARIS
2008年底金融危机来袭时，麦卡诺，法国一家玩具公司圣诞节前的销售额下滑。银行神经紧张，这家有着103年历史的公司处境艰难（它创立于英国的利物浦）。法国政府介入了。2009年九月战略投资基金，一家由总统尼古拉•萨科齐建立的主权财富基金对其注资220万欧元（310万美元）。“玩具制造现在对法国来说是战略选择吗？”一家商业电台如是问。这家公司将给法国国内带来就业机会。二月份，麦卡诺声称制造业就业机会将从中国回到其位于加来的总部。
法国对麦卡诺的干预是某复兴趋势的一部分，即发达国家政府有产业干预的倾向。美国给银行和汽车厂注资数十亿，成为了大股东。2009年奥巴马说政府必须对于战略性产业做出战略性决定。他去年的刺激计划给某些行业拨款数十亿用于创新，比如可再生能源，高速铁路和汽车行业。
四月，日本首相菅直人说政府想创立一个新的“日本公司”，加深企业与政府之间的联系。日本经济产业省六月宣布了一项战略措施，来抗衡美国，英国，中国，法国，德国以及韩国日益咄咄逼人的产业政策。日本通产省，经济产业省的前身，过去被称为国际贸易工业部，将重出江湖。
和美国一样，欧洲国家对银行和汽车产业也慷慨解囊。欧盟将于今年晚些时候出台一项新的、积极的产业政策，比起服务行业和知识密集型产业，它将更加注重制造业。“工业政策再也不是禁忌”，前任反垄断委员马里奥•蒙蒂这么说道，“其需求复苏了.”近年来不再直接干预工业的法国政府三月出台了一项大量干预政策，信誓旦旦地说将会在五年之内把制造业产能提升四分之一。萨科齐不仅建立了战略投资基金，还打算对国家持有股份的公司施加更严的控制。本周他命令这些公司的总裁们每六个月对部长们做一次正式汇报。
受法国启发，英国劳工部去年建立了一个战略投资基金来将7.5亿英镑（12亿美元）注入到特定的产业和公司。从那之后，保守党领导的联盟已否认了其所谓的全球“新干涉主义”。联盟取消了一些贷款，比如给北部一个钢铁公司设菲尔德锻控工程公司的贷款。但是工党的大部分计划依然如故。
发展中国家已经试图选择某些产业推动其发展，以此来加快经济发展。在那儿，产业政策也再次受人尊重。据哈佛大学教授罗得瑞克称，过去几十年中，产业政策对发展中国家不起作用已是共识，而如今世界银行正推荐产业政策。世行的首席经济顾问贾斯汀•林和他的同事塞莱斯坦蒙加近期的一份报告研究了政府如何甄别可能成功的政策和可能失败的政策。
就业，绿化，动力和恐惧
在发达国家，四大主要力量正推动着产业政策的复兴。首先是世界经济的疲弱。政府增加就业和促进增长的压力很大：给予选定的行业以支持不失为保住就业和帮助本地企业对抗国外竞争者的好方法。第二，一些国家比如美国和英国，想要实现经济再平衡，使其不再被金融和房产主宰。和传统制造业一样，环保技术正成为热门。几乎所有的大经济体都有赢得全球市场份额，创造绿色行业就业岗位的计划。
第三，对于产业政策工具的紧急运用使得需求增长。对于只有大公司，比如通用和美国国际集团（一家保险公司）才能享受到政府的慷慨资助一说，奥巴马的回应是建立了一个300亿美元的小企业贷款基金。第四，发达国家正在对新兴经济体采用的明显成功的政策有所回应。
产业政策仍然颇具争议。它是政府试图推动某些特定行业和公司增长的尝试，有成功的，也有惨败的。政策也许用来支撑或重组一些陈旧的、处境艰难的行业，比如钢铁业和纺织业，或是试图打造一些新兴行业，比如机器人和纳米技术领域。这两个行业都尚未取得成功。政府很少适当地评估成本和效益。
在美国，辩论非常激烈。长期以来政府一直帮助企业，比如通过1953年建立的小企业管理局给小企业提供贷款。巨额国防和太空支出造就了一批顶级企业，比如飞机制造公司波音。政府1971年援助了洛克希德导弹与航天公司，1979年援助了克莱斯勒汽车，1983年提高了机动车关税以拯救哈雷戴维森。尽管人们要求连贯的政策，支撑特定产业和公司的努力措施一直是零星的。布什总统的经济顾问委员会主席迈克尔•博斯金说，里根和布什的高级官员曾试图彻底清除产业政策。
奥巴马政府针对一些颇具国家重要性的行业出台了一项创新战略，援引了一些过去政府干预惠及企业的例子。一些在前任政府下缺少资金的项目，比如小企业管理局，将会得到更多资金，政府将建立一个企业培育的国家网络。“尽管在前任几届政府下，产业政策总在一个低水平波动”,博斯金说，“奥巴马政府大力扩展了它的规模和范围。”
互联网和硅谷早期的发展可以说是美国产业政策的最大成功。尽管阿帕网—互联网的前身，对私营部门缺乏兴趣，国防部高级研究计划局还是支持它。以色列政府在支撑风险投资行业早期发展方面也取得了类似的成功，对其投了1亿美元基金用来鼓励外国投资者支持处在创业阶段的以色列企业。六月以色列说它将再出台推进高科技行业发展的措施，包括创业者税收优惠和对用于风险投资的养老金进行担保。法国在核能和高速铁路方面可以说取得了成功。空中巴士，一家法国和德国、西班牙共同所有的飞机制造商，也是欧洲另一个成功案例。
但是失误和失败则更为常见。在英国公众的记忆中铭刻着一长串的灾难，从汽车到半导体。法国最大的失误是它试图构建一个信息技术产业。根据哈佛商学院的乔希•勒纳所著《梦碎大道》一书，政府推动创业精神的尝试通常是失败的，也有少数例外，比如以色列的例子。
日本通产省不是一直很强大
即使所谓的产业政策大师也会犯一些尴尬的错误。日本通产省曾反对汽车制造商的出口计划，并且试图阻止本田从机动车扩展至轿车领域，这是因为它不想让这个行业出现另一个公司。“要不是通产省的话，我们会更成功”，本田宗一郎，本田的创始人，这么总结他与通产省的斗争。
一个产业越开放，越具备国际竞争力，政府就越难以有效地推动其发展。半导体产业很好地诠释了这点，麦肯锡全球研究所如是说。尽管美国、韩国和台湾建立了持久成功的半导体产业，其他国家则迄今为止浪费了大量钱财。
新一轮的积极政策能否取得更大成功？所有的产业政策中最令人畏惧的当属中国的。中国已经给一些支柱产业投入了数十亿，比如电信，信息技术，汽车制造和钢铁业。这个国家取得了令人晕眩的GDP增长率。它坐拥世界上市值最大的银行，最大的移动电话运营商和最大的外汇储备。它日益增长的经济实力是发达国家寻求自己的新产业政策的原因之一。
然而中国自己的产业政策是一个大杂烩，特别是在发展科技力量方面。据《中国的技术创新》的合著者丹尼斯•西蒙称，由国家高科技发展计划出资开发的龙芯是成功的。这种新型芯片有望使得中国的计算机行业迅速脱离对国外中央处理器的依赖。中国也打算出口这种芯片。政府资助也广泛渗入到超级电脑研发领域。
但是西蒙先生认为中国领导人已经对各种高科技项目失望了。产业政策的其他部分已经失效，比如通过制定标准来支撑家用科技的尝试。政府试图推广一个不采用国外标准的、自产的3G技术—TD-SCDMA，又名TD-S。到了政府准备好推出TD-S的时候，华为和中兴—一家规模较小的竞争对手，已经在没有TD-S帮助的情况下在国外做得很好。
2008年政府强迫中国移动采用TD-S科技，它是世界最大的移动运营商， 但是即使是这么大的公司，向客户兜售TD-S也是一件难事，主要是因为缺少TD-S话机。TD-S会在除中国外的国家应用的可能性非常小，中国企业正希望尽快采用4G标准。
日本核能产业居世界领先地位，然而去年12月韩国出乎意料地赢得一份为阿联酋提供四座反应堆的合同，使日本吃惊不已。一个原因是日本缺乏政府部长们的营销支持。六月一日，多年不明确干预经济的日本经济产业省，宣布了一项提升五大战略产业的综合战略，它们是基础设施，环保产品，媒体服务，文化产业和新领域诸如机器人和航空。日本经济产业省非常准确地预测政府支持将会推动这些行业的发展，到2020年它们的集体市场规模将比当前增长了27.4万亿日元（3187亿美元），净增加257万9千个就业岗位。
日本经济产业省的一些新举措，比如重新审查移民法不无道理。日本仅仅吸引了一小部分受过高等教育的外国工人。然而挑选这么多行业作为赢家，可能会减弱对单个行业的影响。此外，没有什么迹象显示有减少贸易保护以提高产业竞争力之类的需求。对于通常被吹捧为成熟的出口增长型行业的食品产业来说，对本地农民的大量贸易保护扭曲了市场，降低了行业竞争力。
在所有新战略中，法国的产业政策看起来是最具防御性的，最政策驱动的。战略投资基金已经投资成长型行业，比如创立了一个新的生物技术基金，但是它也同样投资了这样的公司，例如法雷奥，一家有着87年历史的汽车零部件公司，它的欠佳表现最近引起了国外激进股东们的注意。战略投资基金打算投资佩西内剩下的部分，佩西内原先是铝生产龙头企业，几年前被加拿大的阿尔坎（加拿大铝业公司）收购。政府投资企业的一个主要风险是：资金分配是出于政治原因的，而这点是显而易见的。战略投资基金已经面对拯救Heuliez的压力，Heuliez是一家濒临破产的汽车零部件生产商，位于前总统候选人塞格琳•罗雅尔的故乡。
在英国，联盟指责工党利用新产业政策来谋取政治利益。商业秘书文斯电缆说政府是不会对企业们“挥舞支票簿”的。政府将专注于那些简化监管以及降低企业税收的措施。给设菲尔德锻控工程公司的贷款被取消了，这笔贷款原先是想助其打入核电站重型部件市场的。但是新政府已证实了工党做的一些其他决定，比如，给福特公司3.6亿英镑的贷款担保，用于研发绿色汽车发动机，以及给米其林的390万英镑用来使其轮胎厂实现现代化。米其林是一家法国公司，位于斯托克特伦特河畔。
绿色梦想
环保技术已经激发了很多政府的想象力，这些政府斥资数百亿元寄希望于创造就业岗位的同时达到碳排放目标。彭博新能源财经总裁迈克尔利布瑞查说有些政府会发现他们浪费了钱财，彭博新能源财经在可再生能源和能源技术方面为投资者提供建议。大多数国家在尝试同一件事，他们不会都取得成功。利布瑞查说，“投入这些钱所取得的效果将不可避免的和预期不同”。绿色制造的就业将可能大部分在中国，而不是美国，中国也许会努力使其研发成果成为此行业的最高水平， 他这么说道。中美都在大量投资。
一些绿色产业措施已经事与愿违。西班牙的太阳能固定价格补贴制度已经成为一场灾难。这个国家极大地低估了将会采用补贴价格出售的能源数量。因为政府短期内承担了额外成本，却没有对可以高价出售太阳能的电站数量设定上限，由此产生了资产负债表外的巨额债务。本周西班牙政府说将把给太阳能生产商的保证价格削减至目前的45%,此举激怒了很多可再生能源电站的投资者们。
尽管政府们都承诺说这一次不会挑出胜者，但是在绿色科技领域他们正是这么做的。四月欧盟指定了电动车作为未来的绿色汽车，警告说美洲和亚洲的竞争者们正推进他们自己的项目。麦肯锡全球研究所主任艾姆斯马尼卡说，正如过去传统产业发生的那样，在环保技术领域挑出胜者是错误的，他还说一个更好的方法是集中精力通过设定碳价格来刺激对绿色产品和服务的需求。政策制定者们应该让各种产品都出现在市场中。
罗德里克说美国刺激新能源技术的数十亿投资可能是史上产业政策方面做出的最大努力。其中一部分是能源部拨出250亿美元低息贷款用来研发新型环保车。从2008年底项目伊始，能源部已经给尼桑，福特，特斯拉，天纳克，以及正处在起步阶段的非斯科汽车公司贷款，总额达85亿美元。一些绿色汽车产业人士声称政府的巨额贷款实际上是在扼杀创新，因为这么做扭曲了私人风险资本市场。特斯拉汽车前首席营销官戴维斯•西瑞说风险资本家现在仅仅对能源部认证的公司感兴趣，因此政府已经变成为行业内新公司提供资金的唯一渠道。
迅速创造就业岗位是重中之重。非斯科将用5.29亿美元来制造和营销插入式电动车的两款设计，其中之一卡马，另一个代号为NINA。在它寻求贷款之际，卡马是在芬兰组装的。至于NINA,能源部建议回到美国制造。白宫说给非斯科的3.59亿美元贷款将会重振位于特拉华州威尔明顿市的制造工厂，它去年被通用汽车关闭。
一些人质疑政府是否应该采取直接的“横向”措施来帮助企业，诸如研发或是培养高科技技能。但是对于优待某些行业或公司的“纵向”措施没有一个可接受的框架。哈佛商学院克里斯蒂安克特尔说政府们使用产业政策工具的能力仅稍好于过去的水平。
过去的教训非常清楚。首先，产业政策与国家或地区经济的相对优势越一致就越有可能成功。在某些领域比如重工业领域激发高科技创业精神非常艰难。据世行的林先生所述，一些发展中国家遵循相对优势已经取得了明显的成功。比如智利，多亏了政府的一些措施，它已从基础产业如矿业，林业，渔业和农业转向了铝冶炼，鲑鱼养殖和酿酒业。
第二，当政策遵循市场规律而不是试图领导市场时，它成功的可能性最大。设菲尔德锻控工程公司可能就是遵循市场规律的一个例子，美国西屋公司曾建议约克郡公司尝试打破日本对超大核钢锻件的垄断。
第三，产业政策在政府有自然兴趣和能力的领域发挥的效果最好，比如军事技术或是能源供应。最坏的一些情况是政治家为了短期目标干预完全私有的领域，救援旧企业以保住就业或是对于那些大而不能倒的企业大肆挥霍。最近这轮产业政策无疑会取得一定的成功，继而是一连串的巨大失败。
译者：zwgbm